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　　近日，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于發(fā)布<石油天然氣工程項目用地控制指標>的通知》(國土資規(guī)【2016】14號)，為準確理解和把握政策，規(guī)范開展用地管理工作，我們對國14號文件的發(fā)布背景、起草過程、主要內(nèi)容等作了解讀。

　　1關(guān)于《指標》修訂的必要性

　　2009年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部聯(lián)合下發(fā)了《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標》(建標〔2009〕7號)，《指標》發(fā)布實施以來，在規(guī)范石油天然氣工程項目依法合理用地，節(jié)約集約用地方面發(fā)揮了重要作用。這次對2009年編制的《指標》進行修訂，主要是出于以下四個方面的考慮。

　　一是修訂《指標》是完善土地使用標準，促進節(jié)約集約用地的有效手段?！豆?jié)約集約利用土地規(guī)定》(國土資源部61號令)明確提出，國家實行建設(shè)項目用地標準控制制度，國土資源部會同有關(guān)部門制定工程建設(shè)項目用地控制指標、工業(yè)項目建設(shè)用地控制指標等用地標準?！秶临Y源部關(guān)于推進土地節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2014〕119號)要求，健全用地控制標準，嚴格執(zhí)行各行各業(yè)建設(shè)項目用地標準。對2009年版的石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標進行修訂，既是完善建設(shè)用地標準體系的重要內(nèi)容，也是加強石油天然氣用地管理，促進石油天然氣項目合理利用土地的重要手段。

　　二是《指標》修訂是滿足石油天然氣行業(yè)新技術(shù)新工藝發(fā)展的需要。據(jù)中石油、中石化集團公司提供的相關(guān)資料，隨著社會經(jīng)濟發(fā)展和科技進步，油氣田采油井場、采氣井場的鉆井技術(shù)不斷提高，目前井深已經(jīng)達到7000米。2016年3月，中石化西南油氣分公司在四川綿竹市開鉆的一處科學(xué)探索井(“井科1井”)，設(shè)計深度達8875米。行業(yè)新技術(shù)的普及和運用，對在石油天然氣工程項目中增加新的功能分區(qū)提出了要求。而在2009版的石油天然氣工程項目用地指標中，油氣田采油井場、采氣井場井深只控制到3000米，已經(jīng)不能完全滿足建設(shè)需要。另外，2009版的石油天然氣項目用地指標中，也沒有涵蓋致密氣、頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)氣田(指用傳統(tǒng)技術(shù)無法獲得自然工業(yè)產(chǎn)量、需用新技術(shù)改善儲層滲透率或流體黏度等才能經(jīng)濟開采、連續(xù)或準連續(xù)型聚集的天然氣資源)開發(fā)建設(shè)的用地需求。因此，修訂完善《指標》，保障石油天然氣行業(yè)新技術(shù)新工藝發(fā)展的用地需要，十分必要。

　　三是《指標》修訂是支持石油天然氣行業(yè)國際合作的現(xiàn)實需求。近幾年，石油天然氣行業(yè)國際合作不斷深化，中國的國際合作越來越深入，中俄天然氣合作項目不斷拓展，西線管道將西伯利亞開采的天然氣輸入我國新疆境內(nèi)，東線管道經(jīng)俄遠東地區(qū)輸送到我國東北地區(qū)。因工藝要求和國家環(huán)保標準提高，中石油建設(shè)的長距離輸氣管道，管徑達1200-1300毫米。依據(jù)中石油集團公司提供的《天然氣與管道業(yè)務(wù)“十三五”發(fā)展總體規(guī)劃》，“十三五”時期，國家將深入開展大口徑1422毫米、X80高鋼級管道及配套技術(shù)的研究，為中俄東線工程建設(shè)提供技術(shù)支持。而在2009年版的石油天然氣用地指標中，輸氣管道的管徑最大只有800毫米。修訂完善《指標》，滿足長距離大管徑輸氣管道項目的用地需要，有利于油氣資源國際合作。

　　四是國家對《指標》修訂有明確要求。2015年，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會印發(fā)的《油氣輸送管道保護和安全監(jiān)管職責分工》(安委〔2015〕4號)中第四條要求：“由國土資源部牽頭，組織制定油氣輸送管道項目土地利用政策、措施及用地標準。”《國土資源工作要點》(國土資發(fā)〔2016〕1號)進一步明確，由利用司牽頭，在第四季度發(fā)布《石油天然氣工程項目用地控制指標》。修訂完善《指標》，既是落實國務(wù)院安委會確定的任務(wù)分工，也是落實部確定的重點工作任務(wù)要求。

　　2關(guān)于《指標》修訂的過程

　　2015年，國土資源部專門成立了由部土地整治中心牽頭，中國石油天然氣股份有限公司、石油天然氣規(guī)劃總院、石油勘探開發(fā)研究院、大慶油田、天然氣管道工程公司、中油遼河工程公司等設(shè)計單位和技術(shù)單位專家組成的《指標》修訂課題組，啟動了《指標》數(shù)據(jù)資料收集整理、測算分析工作。課題組到大慶油田、塔里木油田調(diào)研油氣井場和長距離輸氣管道用地情況，到四川、重慶調(diào)研頁巖氣、高含硫天然氣開采井場用地情況，取得油氣田井場、站場、長距離輸氣管道用地的第一手資料。同時，采集了中石油和中石化近5年建成投產(chǎn)、體現(xiàn)站場先進工藝水平的850多個建設(shè)項目數(shù)據(jù)，對各井場、站場、輸氣管道的用地規(guī)模作了詳細測算。2016年4月，形成《指標》征求意見稿，不僅征求了省級國土資源部門的意見，同時也征求了中石油和中石化集團公司、新疆吐哈油田、西北油田、勝利油田、河南油田新疆采油廠、西部管道公司大慶油田、西南油氣田、上海西氣東輸?shù)软椖拷ㄔO(shè)單位的意見。8月底，我們又在北京組織召開了專家論證會，由中科院地理所、中石油、中石化、河北省國土資源廳、新疆國土資源廳等單位專家組成的專家組，對《指標》進行了充分論證。

　　3關(guān)于《指標》修訂的原則

　　2009年發(fā)布實施的《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標》(建標〔2009〕7號)共六章，分別是：總則、節(jié)約集約用地的基本規(guī)定、油田工程建設(shè)用地指標、氣田工程建設(shè)用地指標、長距離輸油氣管道工程建設(shè)用地指標、用地指標調(diào)整。考慮到2009年版的《指標》結(jié)構(gòu)比較合理，內(nèi)容相對完整，因此，本次修訂遵循四個原則：一是結(jié)構(gòu)微調(diào)原則。在保持《指標》原有結(jié)構(gòu)基本不變的情況下，將第一、二章合并為一章，統(tǒng)稱為基本規(guī)定，另外四章保持結(jié)構(gòu)不變，修訂后的《指標》共有五章。二是科技創(chuàng)新原則。指標修訂中，將近年來石油天然氣勘探開發(fā)的新工藝新技術(shù)對土地的需要，較為客觀地體現(xiàn)在用地指標中。三是滿足安全生產(chǎn)原則。結(jié)合行業(yè)生產(chǎn)場所具有易燃、易爆的特點，《指標》修訂充分考慮安全生產(chǎn)的因素，實行安全生產(chǎn)前提下的合理用地。四是節(jié)約集約用地原則。近年來，我部先后下發(fā)的《節(jié)約集約用地規(guī)定》(部61號令)、《關(guān)于推進國土資源節(jié)約集約利用的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2014〕119號)《關(guān)于規(guī)范開展建設(shè)項目節(jié)地評價工作的通知》(國土資廳發(fā)〔2015〕16號)，對建設(shè)項目節(jié)約集約用地有明確要求，《指標》修訂體現(xiàn)了節(jié)約集約用地的最新政策。

　　4關(guān)于《指標》的框架和結(jié)構(gòu)

　　《指標》總體框架分為指標主體、術(shù)語、指標條文說明三個部分。第一部分是指標主體。共分5章，分別是：第一章基本規(guī)定，第二章油田工程用地控制指標，第三章氣田工程用地控制指標，第四章長距離輸油氣管道工程用地控制指標，第五章用地指標計算范圍及調(diào)整。第二部分是術(shù)語。對指標中涉及到的轉(zhuǎn)接站、配注站、稠油、二氧化碳注入站、天然氣脫硫站、壓氣站等31個專業(yè)名詞進行中英文對照及解釋。第三部分指標是條文說明。對指標中的所有條文作了詳細說明。

　　5關(guān)于《指標》的性質(zhì)

　　可以從三個方面來把握。一是修訂后《指標》，既有技術(shù)標準方面的要求，又有管理政策上的要求。既是建設(shè)單位可行性研究報告、初步設(shè)計過程中確定項目用地規(guī)模的重要標準，又是國土資源主管部門用地審批、土地供應(yīng)、供后監(jiān)管的依據(jù)。二是《指標》實行上限控制，石油天然氣項目的用地規(guī)模應(yīng)控制在《指標》確定的用地規(guī)模內(nèi)，不應(yīng)突破《指標》確定的用地規(guī)模上限。因此，修訂后，指標名稱由2009版的《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標》，調(diào)整為《石油天然氣工程項目用地控制指標》，去掉了“建設(shè)”，增加了“控制”，進一步強調(diào)了《指標》的用地范圍和控制作用。三是《指標》中所指的土地，既包括農(nóng)用地，也包括建設(shè)用地和未利用地，項目用地無論占用的是農(nóng)用地、建設(shè)用地，還是未利用地，均應(yīng)遵循本指標的控制性要求。

　　6關(guān)于《指標》主要內(nèi)容的調(diào)整

　　與2009年住房城鄉(xiāng)建設(shè)部和國土資源部下發(fā)的《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標》(建標〔2009〕7號)相比，修訂后的《指標》在內(nèi)容上主要做了以下四方面調(diào)整。

　　一是在第一章基本規(guī)定中，增加了土地利用管理的法規(guī)政策要求。明確了指標適用范圍。主要適用于新建陸上油氣田及長輸管道站場工程項目。改建、擴建項目應(yīng)充分利用既有場地和設(shè)施，盡量不新增用地，需新增用地的，用地規(guī)模應(yīng)控制在《指標》中相同建設(shè)規(guī)模工程用地指標范圍內(nèi);明確了超標準建設(shè)的節(jié)地評價。因安全生產(chǎn)、地形地貌、工藝技術(shù)等有特殊要求，石油天然氣工程項目確需突破《指標》確定的用地規(guī)模和功能分區(qū)的，需要開展節(jié)地評價，評審論證。

　　二是在第二章油田工程用地控制指標中，將油田工程用地功能分區(qū)從原有的10個調(diào)整到13個。增加了新的站場類型。隨著石油天然氣行業(yè)不斷發(fā)展，由于油氣生產(chǎn)技術(shù)的提高，對應(yīng)新的工藝技術(shù)，出現(xiàn)了新的站場類型。油田工程用地指標增加了鉆井作業(yè)場地井場、轉(zhuǎn)油放水站、調(diào)配站、二氧化碳注入站、二氧化碳液化站、三元污水處理站等6個類型的站場;增加了新的分檔類型。隨著站場實際生產(chǎn)規(guī)模的擴大，鉆井深度的加深，增加了站場用地指標的分檔數(shù)量。增加了井場、計量站、配水間、注配間、接轉(zhuǎn)站、稠油計量接轉(zhuǎn)站、注入站、配制站、含油污水深度處理站、集氣增壓站共10個類型站場的規(guī)模分檔;調(diào)整了原有指標的用地規(guī)模。按照石油天然氣行業(yè)安全生產(chǎn)標準SY 5974-2014《鉆井井場、設(shè)備、作業(yè)安全技術(shù)規(guī)程》、SY 5727-2014《井下作業(yè)安全規(guī)程》要求，對油田工程項目中的20項指標進行了調(diào)整，提高了上限控制標準。

　　三是在第三章氣田工程用地控制指標中，對氣田工程項目的功能分區(qū)作了調(diào)整。增加了新的站場類型。隨著石油天然氣行業(yè)不斷發(fā)展，由于油氣生產(chǎn)技術(shù)的提高，對應(yīng)新的工藝技術(shù)，出現(xiàn)了新的站場類型。氣田工程用地指標增加了鉆井作業(yè)場地井場站場。在重新梳理功能分區(qū)情況下，綜合考慮從原來油田工程項目用地指標內(nèi)調(diào)入了凝析氣集中處理站、凝析油鐵路裝車站兩個站場指標;增加了新的分檔類型。隨著站場實際生產(chǎn)規(guī)模的擴大，鉆井深度的加深，增加了井場站場、天然氣脫硫站、集氣站和天然氣凈化(處理)廠4個用地指標的分檔數(shù)量;調(diào)整了原有指標的用地規(guī)模。按照石油天然氣行業(yè)安全生產(chǎn)標準SY 5974-2014《鉆井井場、設(shè)備、作業(yè)安全技術(shù)規(guī)程》、SY 5727-2014《井下作業(yè)安全規(guī)程》要求，對氣田工程項目中的18項用地指標的作了調(diào)整，提高了上限控制標準;增加了非常規(guī)氣田站場。隨著科技的發(fā)展和進步，一些如致密氣、頁巖氣、煤層氣開發(fā)力度逐漸加大，在此次修訂中，明確規(guī)定了此類非常規(guī)氣田的集氣站、增壓站、脫水(硫)站、天然氣凈化(處理)廠用地指標的規(guī)定。

　　四是增加了長距離輸油氣管道管徑和分檔數(shù)據(jù)?！吨笜恕沸抻喓?，天然氣管道的管徑從由800mm調(diào)整到1500mm，增加了大口徑天然氣管道不加壓首站、加壓首站和中間壓氣站、末站和分輸站、清管站、閥室、天然氣站場維搶修隊等6項站場的分檔類型。

　　7關(guān)于《指標》的特點

　　與《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標》(建標〔2009〕7號)相比，修訂后的《指標》主要體現(xiàn)三個特點：一是廣泛性。修訂后的《指標》進一步擴大了石油天然氣建設(shè)項目的覆蓋面，將目前國內(nèi)新增的各類油田、氣田、輸油氣管道的建設(shè)項目用地全部涵蓋在內(nèi)，實現(xiàn)了石油天然氣工程項目用地的全覆蓋。二是規(guī)范性。修訂后的《指標》依據(jù)國家節(jié)約集約用地政策要求和石油天然氣行業(yè)安全生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范，對指標控制作了明確要求，對功能分區(qū)進行了細化，具有科學(xué)性和規(guī)范性。三是實用性。在《指標》修訂過程中，我們收集了全國多個省份、多種地形地貌情況下的油田、氣田、輸油氣管道項目實際建設(shè)案例，通過對用地規(guī)模測算，計算出用地指標，并充分征求意見，開展專家論證，為項目建設(shè)單位申請用地、國土資源主管部門審核用地提供了標準和依據(jù)，具有較強的實用性和可操作性。